Организация Объединенных Наций представила отчет по вопросам международного налогового сотрудничества

В конце августа 2023 года на сайте ООН был опубликован итоговый отчет Генерального секретаря. Отмечается, что он во многом соответствует предварительному неотредактированному докладу, который был представлен Генсеком ООН 8 августа 2023 года. В документе рассматриваются вопросы формирования эффективного подхода к глобальному партнерству в сфере налогообложения.

Для чего нужен был доклад?

Еще в прошлом году (22 ноября 2022 года) финансовый комитет Генеральной Ассамблеи ООН проголосовал за обсуждение международных стандартов налогообложения, которые бы способствовали повышению прозрачности, глобальной деофшоризации и борьбе с отмыванием денег и финансированием преступной деятельности. В результате была принята Резолюция «Содействие инклюзивному и эффективному налоговому сотрудничеству в Организации Объединенных Наций».

Резолюция содержала призыв к обсуждению разработки системы международного налогового сотрудничества, которая была бы согласована в рамках межправительственного процесса ООН. Генеральный секретарь должен был подготовить доклад, который бы содержал:

• анализ существующих международных налоговых механизмов;
• дополнительные варианты, которые можно было использовать для формирования основ глобального налогового сотрудничества;
• возможные последующие шаги для реализации поставленных целей.

Для того чтобы запустить процесс работы над докладом, Секретариат Организации Объединенных Наций предложил странам-участницам и другим заинтересованным сторонам предоставить материалы с информацией о применяемых налоговых механизмах. 

Характеристики Доклада Генсека ООН

Итоговый доклад был составлен в соответствии с Резолюцией 77/244 Генеральной Ассамблеи. В документе отмечается, что отчет:

• основывается на представленных странами материалах;
• подготовлен с учетом результатов консультационных работ с государствами-членами и соответствующими заинтересованными сторонами;
• содержит рекомендации, которые сформулированы с учетом теоретических и процедурных особенностей реализации налогового сотрудничества.

Доклад гласит, что международная налоговая система должна учитывать суверенное равенство всех государств-членов согласно Уставу ООН. 

Отмечается, что ранее международное сотрудничество в сфере налогообложения в основном касалось смягчения потенциальных негативных

последствий налоговой политики отдельных стран для эффективной трансграничной торговой и инвестиционной деятельности. Страны используют двусторонние налоговые договоры, действие которых направлено на согласование применения налоговых систем договаривающихся государств в целях предотвращения двойного налогообложения доходов.

При этом не все юрисдикции заключили такие договора. Некоторые  государства подписали такие соглашения с ограниченным количеством стран, которые являются их главными торговыми партнерами. Это приводит к неоднородному налоговому международному ландшафту и ряду проблем. Международное сообщество пришло к выводу, что «существующие договорные правила распределения прав на налогообложение доходов и капитала между юрисдикциями допускают размывание налоговой базы и вывод прибыли из-под налогообложения, и потому нуждаются в обновлении с учетом новых методов ведения дел в условиях растущей тенденции цифровизации и глобализации экономики».

Для наиболее эффективного решения этих вопросов к процессу установления международных стандартов привлекается Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) при поддержке G20.

Может быть интересно: «ОЭСР фиксирует успехи в борьбе с вредоносными налоговыми практиками».

Ключевые положения, о которых стоит знать

В отчете устанавливается, что в соответствии с требованиями Аддис-Абебской программы действий по финансированию развития, глобальное сотрудничество в области налогообложения должно учитывать различные потребности, приоритеты и возможности всех стран. Новая международная налоговая система должна включать варианты политики и механизмы, которые могли бы быть реализованы всеми юрисдикциями даже с учетом их различных потребностей и возможностей. В идеале, международные стандарты в области налогообложения должны быть:

• простыми и ясными для обеспечения унифицированного подхода и четкого понимания применения правил;
• удобными для реализации различными государствами; 
• достаточно гибкими и устойчивыми, чтобы глобальное сообщество могло адаптировать их по мере развития технологий и бизнес-моделей.

Особое внимание в отчете Генерального секретаря Организации Объединенных Наций уделялось вопросам обеспечения справедливого подхода к созданию глобальных налоговых стандартов с учетом особенностей экономик развивающихся стран. В докладе были поддержаны жалобы развивающихся стран, в которых говорится, что инициативы ОЭСР «не учитывают должным образом потребности и приоритеты» стран, отличных от государств с развитой экономикой. Генсек заявил, что ООН должна иметь больше влияния в глобальных налоговых вопросах, чтобы сделать сотрудничество между странами «полностью инклюзивным и более эффективным».

Больше информации по данному вопросу: «Страны АСЕАН призывают пересмотреть правила введения GMT».

Организация Объединенных Наций установила, что страны характеризуются разными: 

• экономическими условиями;
• налоговыми системами;
• проблемами в сфере налогообложения. 

В отчете говорится о том, что формировании повестки дня по глобальному сотрудничеству в области налогообложения все страны должны иметь реальную возможность участвовать в обсуждении и влиять на формирование глобальных правил. Это необходимо, чтобы потребности и проблемы развивающихся стран также учитывались при принятии решений о международных стандартах.

Также в докладе Генсека ООН прогнозируется, что «неизбежно возникнут споры — как между правительствами, так и между налогоплательщиками и правительствами — относительно того, как страны осуществляют и толкуют международные налоговые правила, установленные по итогам того или иного межправительственного процесса». Из-за этого для обеспечения в полной мере инклюзивной и эффективной системы сотрудничества в налоговых вопросах необходимы надежные процессы, позволяющие предотвращать и разрешать налоговые споры. Отмечается важность согласования процедур разрешения споров в рамках инклюзивного процесса. 

Какие варианты реализации международной налоговой системы предлагает ООН?

В Резолюции 77/244 Генеральная Ассамблея отметила три возможных варианта разработки рамочной основы или инструмента международного сотрудничества в сфере налогообложения.

Многосторонняя конвенция

Первым вариантом, который предлагает ООН, является имеющий обязательную юридическую силу договор или так называемая многосторонняя конвенция. Планируется, что такой договор может охватывать широкий круг налоговых вопросов и носить «нормативный» характер. 

В докладе говорится, что многие положения такой конвенции могут быть аналогичны положениям двусторонних налоговых договоров. При этом важно, чтобы в договоре были прописаны следующие аспекты:

• его цели;
• определения основных понятий;
• подлежащие неукоснительному соблюдению обязательства;
• правила, касающиеся отчетности и обмена информацией в налоговых целях;
• применение контрольного механизма для обеспечения соблюдения правил; 
• процедуры разрешения споров в случае невыполнения сторонами своих обязательств. 

Если этот вариант будет выбран, следующим шагом может стать создание под руководством государств-членов специальной межправительственной консультативной группы экспертов для разработки проекта и переговоров по многосторонней конвенции.

Читайте также: «Совет ЕС призвал страны-участницы ООН поддержать Инклюзивную рамочную программу ОЭСР для двухкомпонентного решения».

Рамочная конвенция о международном сотрудничестве в налоговых вопросах

Вторым вариантом может стать рамочная конвенция в форме юридически обязательного многостороннего инструмента, который установил бы общую систему международного налогового управления. Предполагается, что в рамочной конвенции будут определены основы будущего международного партнерства в налоговых вопросах, в том числе:

• задачи;
• главные принципы совместной работы стран;
• структура управления и т. д. 

В докладе ООН отмечается, что рамочная конвенция могла бы также включать институциональные положения, предусматривающие создание пленарного форума для проведения переговоров между странами, формирования дальнейших правил и составления необходимой нормативной документации. Например, протоколы конвенции могли бы отражать дополнительные аспекты, которые бы регламентировали более подробные обязательства по различным налоговым вопросам. 

Предполагается, что это предоставило бы странам возможность принимать или отказываться от тех или иных правил в зависимости от их приоритетов и возможностей. Главным преимуществом такого подхода является гибкость рамочной конвенции и возможность достижения консенсуса путем обсуждения. Однако в отчете также указывается, что «существует риск, что принятие рамочной конвенции приведет к отсрочке детальной и практической юридической и технической работы, необходимой для обеспечения реальных изменений». 

Рамочный документ по международному сотрудничеству в налоговых вопросах

Третий вариант, предлагаемый ООН, являет собой разработку не имеющей обязательной силы многосторонней программы, которая предусматривает скоординированные действия по совершенствованию налоговых стандартов на международном, региональном, национальном или двустороннем уровне. 

В отчете говорится о том, что некоторые задачи требуют глобальных скоординированных действий, поскольку «неправильные» действия всего нескольких юрисдикций могут подорвать усилия большинства и нивелировать результаты борьбы с отмыванием денег и т. д. Но ООН также отмечает, что для решения ряда других вопросов, которые не характеризуются такой же степенью важности, единый подход не требуется. 

Это, например, может касаться определения соответствующих ставок взимаемых у источника налогов, которые должны применяться к трансграничным платежам в двустороннем контексте. Третий вариант предполагает, что государства-члены, действуя согласно этому рамочному документу, будут анализировать проблемы в сфере налогообложения, чтобы определить уровни, на которых будет наиболее целесообразно согласовать действия.

Рамочный документ имеет схожесть с рамочной конвенцией (второй вариант), поскольку в нем также будут определены основные принципы или унифицированные формы международного партнерства в сфере налогообложения. Однако главное различие второго и третьего варианта заключается в том, что принципы или формы последнего не будут являться предметом правовых обязательств. 

Если будет выбран вариант 3, то, вероятно, будет создана действующая под руководством государств-членов специальная межправительственная группа экспертов, уполномоченная выполнять функции подготовительного комитета для проведения мероприятий по подготовке конференции. Она будет ответственна за согласование исходных документов и проекта итогового документа по наиболее актуальным проблемам в сфере международного партнерства в налоговых вопросах.

Информация по теме: «В Таиланде принимаются меры для смягчения последствий глобального минимального налога в рамках режима BEPS ОЭСР».

Заключение

В докладе также коротко описывается, в каких случаях целесообразно выбрать каждый из вариантов:

• первый вариант подходит, если достигнут политический консенсус относительно необходимости решения вопроса на глобальном уровне и есть согласие по поводу метода его решения;
• второй будет наиболее эффективным в случае, когда нет непосредственного политического консенсуса по обязательным мерам и/или когда проблема носит изменчивый характер, поскольку рамочная конвенция позволяет добиваться прогресса постепенно;
• третий вариант стоит применять в случае, когда отсутствует политический консенсус по применяемым мерам, а некоторые аспекты проблемы требуют многоуровневого подхода или лучше всего решаются не на глобальном, а на национальном или двустороннем уровнях.

Отмечается, что три обозначенных варианта не являются взаимоисключающими, поскольку рамочный документ с рекомендациями в отношении внутренних налоговых правил мог бы сосуществовать с многосторонней или рамочной конвенцией по налоговым правилам.